Интересы детей во вновь принятых нормативных правовых актах
Ольга Лебедева, начальник управления правового регулирования
социальной деятельности государства Министерства юстиции
В 1990 году Республика Беларусь присоединилась к Конвенции ООН «О правах ребенка» и с тех пор законодательство в сфере семьи и детства постоянно совершенствуется. Нормы названной Конвенции восприняты и развиты в национальном законодательстве. Возьмем, к примеру, нормы статьи 1 Кодекса Республики Беларусь о браке и семье (далее – Кодекс). Закрепляя основные задачи законодательства о браке и семье, Кодекс называет среди них такие, как охрана материнства и отцовства, прав и законных интересов детей, обеспечение благоприятных условий для развития и становления каждого ребенка.
Законодательное закрепление этих норм обеспечивает как право детей на равную заботу и внимание со стороны обоих родителей, так и конституционное право родителей на равную защиту материнства и отцовства. Это тем более актуально, поскольку приоритетным направлением социальной политики в нашей республике на современном этапе развития общества и государства является защита брака, семьи, охрана материнства, отцовства и детства, популяризация благополучной семьи и здорового образа жизни. Президентом Республики Беларусь утверждены важнейшие программы в этой сфере : «Дети Беларуси» на 2006 – 2010 годы и Национальная программа демографической безопасности Республики Беларусь на 2007-2010 годы, направленные на всемерную поддержку семьи и создание наиболее благоприятных условий для воспитания подрастающего поколения.
В целях усиления государственной социальной защиты семей с детьми с конца 2007 года был принят целый ряд нормативных правовых актов. Остановлюсь на некоторых из них.
Один из последних нормативных правовых актов, привлекший большое внимание общественности, – это Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года «О внесении дополнений и изменений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам взыскания алиментов на детей» (далее – Закон). Основным разработчиком Закона являлось Министерство юстиции Республики Беларусь.
Закон направлен на совершенствование порядка взыскания алиментов на содержание детей. Им вносятся существенные изменения и дополнения в Кодекс Республики Беларусь о браке и семье и Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь, повышающие ответственность родителей за уплату алиментов и, защищающие права детей, воспитываемых одним родителем.
Следует отметить, что согласно статье 191 Кодекса Республики Беларусь о браке и семье (далее – Кодекс) каждый ребенок независимо от того, проживает он совместно с родителями или раздельно, имеет право на такое материальное обеспечение со стороны семьи и государства, которое необходимо для его полноценного физического и умственного развития, реализации природных наклонностей и талантов, получения образования в соответствии с его способностями в целях содействия гармоничному развитию личности и воспитанию достойного члена общества.
Названное право ребенка корреспондируется с обязанностями родителей по предоставлению содержания несовершеннолетним детям и нуждающимся в помощи нетрудоспособным совершеннолетним детям, и по возмещению расходов на содержание детей, закрепленными в 88 статье Кодекса.
Обязанность предоставить содержание несовершеннолетним детям, а также нуждающимся в помощи нетрудоспособным совершеннолетним детям, означает в первую очередь обязанность родителей по материальному обеспечению детей необходимым питанием, одеждой, предметами досуга, отдыха и т.п. Как правило, порядок и форма предоставления содержания детям, а также размер средств, выделяемых на нужды ребенка, периодичность их выделения определяются родителями самостоятельно.
Действующее законодательство о браке и семье содержит ряд гарантий осуществления права ребенка на получение содержания. Кодекс предусматривает два порядка уплаты алиментов: принудительный - по решению суда или на основании судебного приказа и добровольный - по заявлению лица, обязанного уплачивать алименты.
В целях наиболее полной защиты прав детей Законом предусматривается возможность заключения в случаях добровольной договоренности между родителем, уплачивающим алименты, и их получателем Соглашения о содержании своих несовершеннолетних и (или) нуждающихся в помощи нетрудоспособных совершеннолетних детей (далее - Соглашение об уплате алиментов). Кодекс дополнен Главой 11¹ «Соглашение об уплате алиментов».
Данное соглашение представляет собой усредненный вариант между добровольным предоставлением содержания и принудительным взысканием алиментов в судебном порядке. Добровольный характер такого соглашения выражается в том, что лицо, обязанное уплачивать алименты, признает и устанавливает свою обязанность предоставлять имущество (в том числе и денежные средства) для содержания детей.
Законодатель определил, что Соглашение об уплате алиментов не может быть заключено, если алименты уплачиваются в соответствии с заключенными установленном порядке Брачным договором или Соглашением о детях, а также вынесенным судебным постановлением, в которых разрешены вопросы уплаты алиментов на несовершеннолетних и (или) нуждающихся в помощи нетрудоспособных совершеннолетних детей. Закрепление данных положений в статье 91 Кодекса направлено на избежание вопросов и разночтений на практике.
Соглашение об уплате алиментов будет являться самостоятельным институтом брачно-семейного законодательства, и по сравнению с двумя существующими в брачно-семейном законодательстве договорами, будет регулировать гораздо более узкий предмет, а именно, алиментные обязательства. Напомню, что Брачный договор, как правило, заключается при заключении брака. Он в большей степени регулирует имущественные отношения супругов между собой. Соглашение же о детях, в свою очередь, заключается при расторжении брака.
По актуальности проблемы для Республики Беларусь Соглашение об уплате алиментов, на мой взгляд, может стать наиболее востребованным и необходимым договором, так как при многообразии жизненных ситуаций расширяются возможности родителей для урегулирования вопросов, связанных с уплатой алиментов на детей.
Очевидно, что Соглашение об уплате алиментов будет заключаться, когда его условия будут более выгодны в сравнении с условиями, установленными законом (выше размер, более выгоден способ или порядок уплаты алиментов). В противном случае у сторон не будет интереса в его заключении.
Анализ норм законодательства наших ближайших соседей показывает, что заключение соглашения об уплате алиментов достаточно надежный способ разрешения разногласий по вопросу о содержании детей между родителями. Необходимость определения порядка и формы предоставления содержания несовершеннолетним детям, а также заключения соответствующих соглашений родителей о содержании своих несовершеннолетних детей может возникать независимо от того, вместе или отдельно от детей они проживают, состоят в зарегистрированном браке либо находятся в разводе. Так, семейное законодательство Российской Федерации, Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Казахстан, Республики Молдова, Республики Узбекистан и Украины также закрепляет право родителей заключить соглашение об уплате алиментов на детей.
В статье 1031 Кодекса определено, что Соглашение об уплате алиментов может быть заключено между родителем, обязанным уплачивать алименты, и лицом, получающим алименты, а при недееспособности родителя, обязанного уплачивать алименты, и (или) лица, получающего алименты, Соглашение об уплате алиментов от их имени заключается их законными представителями.
Закон установил, что Соглашение об уплате алиментов является актом, подлежащим исполнению в порядке определенном Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь (статья 1032 Кодекса). Соответствующие дополнения внесены в статьи 461-463 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь.
Действия судебного исполнителя по возбуждению исполнительного производства и принудительному исполнению возможны лишь после получения им надлежаще оформленных исполнительных документов. В связи с чем, названный кодекс дополнен положениями о том, что на основании соглашений о детях, утвержденных судом, брачных договоров и соглашений о содержании своих несовершеннолетних и (или) нуждающихся в помощи нетрудоспособных совершеннолетних детей будут выдаваться исполнительные листы, которые являются наиболее распространенными и знакомыми исполнительными документами. Поясняю, что речь идет обо всех трех договорах, в том числе уже существующих в брачно-семейном законодательстве, поскольку до сих пор не был урегулирован законодательно порядок исполнения соглашений о детях и брачных договоров в случае отказа сторон от их исполнения в добровольном порядке.
Поскольку форма соглашения во многом определяет его действенность и последствия, Законом установлено, что Соглашение об уплате алиментов заключается в письменной форме и подлежит нотариальному удостоверению.
Нотариальное удостоверение соглашения не означает, что при его наличии суд не может обратиться к рассмотрению содержания данного документа. Эта сделка может оказаться ничтожной. Кроме того, соглашение может быть оспорено одним из родителей ребенка, органом опеки и попечительства или прокурором. Одно из оснований признания соглашения недействительным - нарушение законных интересов ребенка, в частности, если суммы алиментов, причитающиеся по такому соглашению, ниже того, что он мог бы получить при взыскании алиментов в судебном порядке.
По своей природе Соглашение об уплате алиментов является разновидностью гражданско-правовых соглашений, которые регулируются как семейным, так и гражданским законодательством. В частности, в статье 1033 Кодекса закреплено, что к заключению, исполнению, расторжению и признанию недействительным Соглашения об уплате алиментов применяются нормы гражданского законодательства, регулирующие заключение, исполнение, расторжение и признание недействительными гражданско-правовых сделок. Семейным законодательством, в свою очередь, будут регулироваться специфические особенности, связанные с заключением, исполнением, расторжением и признанием недействительности таких соглашений.
Недействительным Соглашение об уплате алиментов может быть признано по всем основаниям, предусмотренным для признания недействительными гражданских сделок. Так же, как и иные гражданские сделки, Соглашения об уплате алиментов могут быть как ничтожными, так и оспоримыми.
Поскольку наличие соглашения говорит о желании добровольно, без конфликтов решить вопрос предоставления содержания, то при необходимости стороны должны иметь возможность сами, без участия третьих лиц внести в него соответствующие изменения. В связи с чем, законодатель установил, что расторжение или изменение Соглашения об уплате алиментов, произведенное по взаимному согласию сторон, должно быть совершено в письменной форме и удостоверено в нотариальном порядке. Последствием несоблюдения нотариальной формы соглашения об изменении или прекращении Соглашения об уплате алиментов будет его ничтожность.
Изменять соглашение субъекты вольны в любое время, какое угодно количество раз, соблюдая при этом требования императивных норм закона о размере платежей и о форме соглашения. Необходимость изменения соглашения можно свести к минимуму, если предугадать возможные причины его появления. Чаще всего это может быть изменение материального положения сторон, а следовательно, необходимость изменения размера алиментов, в связи с чем можно предусмотреть размер алиментов в процентном отношении к размеру заработной платы плательщика, и тогда при ее изменении (увеличении или уменьшении) размер алиментов автоматически без изменения условий соглашения будет увеличиваться или уменьшаться.
При недостижении согласия об изменении или расторжении соглашения об уплате алиментов в добровольном порядке, заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с иском об изменении или расторжении соглашения в судебном порядке. Основанием для вынесения судом решения об изменении или расторжении соглашения является существенное изменение материального или семейного положения сторон.
Что касается приемлемости судебного порядка изменения соглашения, то необходимо обратить внимание на ряд обстоятельств. Соглашение как акт, подтверждающий добровольность исполнения обязанности, существует до тех пор, пока стороны согласны добровольно его исполнять. Нет смысла к понуждению исполнения обязанности, так как, во-первых, оно (соглашение) ничего не порождает, во-вторых, оно не направлено на получение выгоды, в-третьих, в отсутствие соглашения действует закон. Иными словами, принудительный порядок исполнения обязанности возможен, когда соглашения нет.
Если стороны соглашения не могут договориться о его изменении, то это означает, что обязанный субъект не желает исполнять обязанность в том виде, которая предполагается соглашением, а измененный вариант не устраивает другую сторону соглашения. Все это означает, что соглашения как такового уже нет, а нужно говорить о расторжении соглашения и о решении суда о взыскании алиментов в принудительном порядке.
Размер алиментов, уплачиваемых по Соглашению об уплате алиментов, определяется сторонами в этом соглашении. При определении размера алиментов по соглашению следует строго соблюдать требования закона, поскольку дети, получающие алименты от своих родителей по соглашению, нуждаются в дополнительной защите. В связи с указанными обстоятельствами полномочия родителей при определении размера алиментов, выплачиваемых на ребенка по соглашению сторон, статьей 1035 Кодекса ограничены условием, что размер алиментов не может быть ниже предусмотренного законом.
В статье 1036 Кодекса определено, что способы и порядок уплаты алиментов по Соглашению об уплате алиментов определяются сторонами. Так, алименты могут уплачиваться в процентном отношении к заработку и (или) иному доходу родителя, обязанного уплачивать алименты; в твердой денежной сумме, уплачиваемой периодически; в твердой денежной сумме, уплачиваемой единовременно; путем передачи имущества в собственность ребенка. Кроме того, в Соглашении об уплате алиментов может быть предусмотрено сочетание различных способов уплаты алиментов.
В этой связи возникает ряд вопросов, основной из них - каким образом при достижении соглашения между родителями несовершеннолетнего в наибольшей степени гарантировать соблюдение интересов самого ребенка. В первую очередь это касается случаев единовременного предоставления алиментов в виде денежной суммы или иного имущества, поскольку именно периодичность выплат считается одной из особенностей алиментирования. Можно много рассуждать и спорить о правовой природе "единовременно предоставляемых алиментов", а также о том, можно ли считать такое имущественное предоставление исполнением обязанности содержания.
Как уже отмечалось, назначение алиментных обязательств - обеспечение текущих жизненных потребностей нетрудоспособных нуждающихся лиц. Нетрудоспособное лицо нуждается в средствах обычно в течение длительного времени. Бесспорно, интересам ребенка в большей степени отвечает регулярное предоставление содержания, которое изменяет свою форму и размер соразмерно его текущим потребностям. В условиях нормально функционирующей семьи имеет место именно такой вариант содержания без какого-либо юридического оформления.
Однако, жизнь настолько многогранна, что отказаться от такого способа исполнения алиментных обязательств, на мой взгляд, нельзя.
Исходя из принципа приоритетной защиты законных прав и интересов нетрудоспособных, в первую очередь несовершеннолетних, субъектов семейных правоотношений, представляется целесообразным однократное имущественное предоставление в качестве алиментов допускать в исключительных случаях и только в интересах ребенка.
Для обеспечения прав и законных интересов детей и сокращения случаев сокрытия родителями своих доходов в целях уменьшения размера алиментов в 92 статье Кодекса закреплена норма об установлении минимального размера алиментов для трудоспособных родителей. Так, для соблюдения баланса интересов плательщиков алиментов и лиц, получающих алименты, установлен минимальный размер алиментов на несовершеннолетних детей для трудоспособных родителей - 50 процентов бюджета прожиточного минимума в среднем на душу населения в месяц на одного ребенка, 75 процентов - на двух детей, 100 процентов - на трех и более детей.
Вопрос определения минимального размера алиментов является достаточно сложным и дискуссионным. Всегда будут иметь место две точки зрения: одни скажут, что данный минимум мал для нормального обеспечения ребенка, другие наоборот, что велик и непосилен отдельным категориям граждан с низким уровнем дохода. А все потому, что сфера брачно-семейных отношений сложна для регулирования, поскольку в ней фигурируют личностные отношения не безразличных друг другу людей. Когда речь идет об установлении минимума, то оправданно говорить о том, что он должен обеспечить полноценное развитие ребенка. Бесспорно то, что именно родители должны нести ответственность за содержание и воспитание своих детей. Однако следует помнить, что речь идет лишь о минимальном размере алиментов. Основная же масса плательщиков алиментов являются добросовестными и размер уплачиваемых ими алиментов гораздо выше.
Законодательному определению минимума предшествовала большая работа, так как решение по данному вопросу должно быть взвешенным, тщательно обдуманным, учитывающим все аспекты данных правоотношений. При его рассмотрении проанализировано законодательство, затрагивающее в той или иной мере рассматриваемую сферу общественных отношений, а также правовые последствия такого решения и возможность его реализации в отношении различных категорий граждан с учетом законодательно закрепленного ограничения по данному виду удержаний - 70 процентов. Кроме того, изучены мнения ряда государственных органов, зарубежный опыт, а также статистические данные о размерах пенсий и заработной платы в республике, в том числе минимальных, принято во внимание, что обязанность содержания ребенка возложена в равной степени на обоих родителей.
Для учета интересов тех плательщиков алиментов, которые по объективным причинам не могут уплачивать алименты в установленном минимальном размере, им Законом предоставлено право обращаться в суд с иском об уменьшении минимального размера алиментов (статья 92 Кодекса). При этом они должны предоставить в суд доказательства, подтверждающие невозможность уплачивать алименты в установленном размере и уважительность причин.
КоБС возлагает на участников семейных правоотношений личные и имущественные обязанности. Но где есть обязанности, там должны быть предусмотрены и санкции за неправомерное поведение членов семьи. Категория ответственности тесно связана с вопросом защиты семейных прав, ибо, привлекая к ответственности недобросовестного участника правоотношений, тем самым защищаются те, чьи права нарушены.
Как правило, стороны, заключившие Соглашение об уплате алиментов, могут самостоятельно установить меры ответственности, применяемые в случае ненадлежащего исполнения соглашения. Если меры ответственности за ненадлежащее исполнение отсутствуют в соглашении, то к лицу, не исполняющему соглашение, применяются меры, предусмотренные законом.
Кодекс дополнен статьей 1111 об установлении экономической ответственности за несвоевременную уплату алиментов при образовании задолженности по вине лица, обязанного уплачивать алименты по судебному постановлению в виде неустойки в размере 0,3 процента от суммы невыплаченных алиментов за каждый день просрочки.
Установление ответственности за несвоевременное исполнение алиментного обязательства призвано стимулировать должника своевременно уплачивать алименты и компенсировать получателю алиментов потери, связанные с задержкой их уплаты. Основанием взыскания неустойки является виновное поведение плательщика алиментов. При образовании задолженности не по его вине данные меры применяться не должны.
28 декабря 2007 года принята новая редакция Закона Республики Беларусь «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей». В соответствии с данным Законом увеличился размер пособия по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет до 80 процентов бюджета прожиточного минимума (было - 65 процентов бюджета прожиточного минимума).
В настоящее время ведется работа по подготовке нормативного правового акта, увеличивающего размер названного пособия с 1 января 2009 года до 100 процентов бюджета прожиточного минимума.
Законом расширен круг лиц, которым назначается максимальный размер пособия на детей старше 3 лет (30 процентов бюджета прожиточного минимума) вне зависимости от того, на сколько их совокупный доход меньше бюджета прожиточного минимума. В данный перечень, помимо семей, имеющих детей-инвалидов, детей, инфицированных вирусом иммунодефицита человека, детей военнослужащих срочной службы, включены также неполные семьи, в которой родителю установлена 1 или 2 группа инвалидности (иным категориям лиц, имеющим право на пособие, размер пособия может составить 50 процентов от 30 процентов бюджета прожиточного минимума, если их доход составляет от 60 до 80 процентов бюджета прожиточного минимума).
В целях совершенствования государственной поддержки молодых и многодетных семей 22 ноября 2007 года Главой государства принят Указ № 585 «О предоставлении молодым и многодетным семьям финансовой поддержки государства». Данным Указом предусмотрено предоставление финансовой поддержки государства в погашении задолженности по кредитам банков на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений молодым и многодетным семьям, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, при рождении либо наличии несовершеннолетних детей.
В рамках реализации статьи 30 Закона Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2008 год» Правительством Республики Беларусь приняты постановления, устанавливающие на 2008 год размеры платы за питание детей в детских дошкольных учреждениях, платы за учебники и учебные пособия, за обучение детей в детских школах искусств.
Следует отметить, что сохранена частичная плата граждан за указанные услуги: за питание в детских дошкольных учреждениях - в размерах 65 процентов от реальных денежных расходов, за учебники и учебные пособия – в размере 50 процентов стоимости комплекта учебников и учебных пособий, в детских школах искусств – не более 60 процентов базовой величины в месяц. Cохранены также отдельным категориям граждан льготные условия оплаты указанных услуг (либо полное освобождение, либо снижение установленной платы до 50 процентов): для социально незащищенных родителей, родителей детей-инвалидов, детей, страдающих онкологическими заболеваниями или туберкулезом, многодетных семей.
Трудовым законодательством установлен ряд гарантий работникам, имеющим семейные обязанности, а также беременным женщинам, женщинам, имеющим детей.
С 26 января 2008 года вступил в силу Закон Республики Беларусь от 20 июля 2007г. «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Республики Беларусь», которым внесены существенные изменения в Трудовой кодекс Республики Беларусь (далее - ТК). Ряд изменений в Трудовой кодекс направлен на усиление социальной защиты работников, имеющих семейные обязанности. Законом вводится обязанность нанимателя по предоставлению (ранее – это было право нанимателя) отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет работающему отцу вместо матери ребенка, а также по предоставлению данного отпуска, если семья приняла такое решение, другим родственникам ребенка или опекуну, фактически осуществляющим уход за ребенком. Согласно дополнениям в Трудовой кодекс (статья 271) отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет предоставляется названным лицам, и в тех случаях, когда мать не может осуществлять уход за ребенком в связи с инвалидностью I группы либо болезнью, препятствующей осуществлению ею ухода за ребенком, подтвержденной медицинским заключением.
Закреплена возможность предоставления отцам (опекунам, попечителям), в семьях которых воспитывается трое или более детей до 16 лет или ребенок-инвалид в возрасте до 18 лет, пользоваться правом на один дополнительный свободный от работы день в неделю с оплатой в размере среднего дневного заработка (новая редакция статьи 265 ТК). Кроме того, отцу (опекуну, попечителю), воспитывающему ребенка-инвалида в возрасте до восемнадцати лет, по его заявлению ежемесячно предоставляется право на один дополнительный свободный от работы день с оплатой в размере среднего дневного заработка за счет средств государственного социального страхования. Работающим отцам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет вместо матери, предоставляются гарантии, предусмотренные для матерей частью третьей статьи 268 ТК, а именно с ними не допускается расторжение трудового договора по инициативе нанимателя, кроме случаев ликвидации организации, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя, а также по основаниям, предусмотренным пунктами 4, 5, 7, 8 и 9 статьи 42 и пунктами 1–3 статьи 47 ТК.
Законом Республики Беларусь от 8 июля 2008 года внесены изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь «О правах ребенка», которым закреплено, что ограничение прав и свобод ребенка допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Определены государственные органы и иные организации, обеспечивающие защиту прав и законных интересов ребенка, координация деятельности которых возложена на Министерство образования Республики Беларусь.
Согласно нормам названного Закона коллегии адвокатов оказывают бесплатную юридическую помощь детям в их интересах, их родителям (опекунам, попечителям) в интересах детей при даче консультаций, составлении правовых документов о возбуждении дел в судах, а также в судах первой инстанции при ведении дел, связанных с трудовыми правоотношениями, о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанными с работой.
Сделан акцент на то, что родители (опекуны, попечители) должны создавать необходимые условия для полноценного развития, воспитания, образования, укрепления здоровья ребенка и подготовки его к самостоятельной жизни в семье и обществе, а в случае помещения детей на государственное обеспечение родители обязаны возмещать в полном объеме расходы, затраченные государством на содержание их детей. Государство же со своей стороны в целях полноценного содержания и воспитания ребенка в семье оказывает социальную помощь в виде государственных пособий, гарантирует право на пользование услугами учреждений, обеспечивающих получение дошкольного образования, и предоставляет льготы в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.
В целом рассмотренные в статье нормативные правовые акты направлены на защиту прав детей, охрану материнства и отцовства, - краеугольный камень социальной политики нашего государства.
Лебедева, О. Интересы детей во вновь принятых нормативных правовых актах / О. Лебедева // Юстыцыя Беларусі. 2008. № 11. С. 14-18.